Zieleń miejska dobrem publicznym
Zamieszczony tekst jest pre-printem artykułu, jaki ukazał się w czasopiśmie “Zieleń Miejska” (Abrys) nr 193 (09.2023). Oryginalnie opublikowany tekst tego artykułu oraz teksty innych autorów, jakie ukazały się w tym numerze czasopisma można znaleźć tutaj.
Rynek jest w stanie możliwie najefektywniej alokować zasoby, a więc zapewnić, że określone potrzeby społeczeństwa będą zaspokojone po możliwie najniższym koszcie. A może zamiast publicznych terenów zieleni miejskiej, których utrzymanie przecież kosztuje niemałe pieniądze, wprowadzić odpłatny wstęp do prywatnych terenów zieleni miejskiej? Co na to ekonomia?
Ekonomia to nauka o dokonywaniu wyborów. Doprecyzowując: ekonomiści badają wybory dokonywane przez zwykłych ludzi i na tej podstawie dowiadują się, co społeczeństwo ceni bardziej, a co mniej, czyli jak chce gospodarować swoimi ograniczonymi zasobami, aby możliwie w największym stopniu zaspokoić własne potrzeby. Ekonomia bowiem zakłada, że nikt inny niż my sami nie wie lepiej, co jest dla nas najlepsze. Mechanizmem, który pozwala najefektywniej alokować ograniczone zasoby, zaspokajając nasze potrzeby, jest konkurencyjny rynek. Dokonując dowolnego zakupu, na ogół cieszymy się, gdy na danym rynku mamy konkurencję między dostawcami. Dzięki temu cena za dany produkt lub usługę jest niższa i możliwie duża liczba nabywców dokona zakupu – zaspokoi swoje potrzeby. Jest to sytuacja najkorzystniejsza z punktu widzenia dobrobytu społecznego.
Wiedząc, że rynek jest w stanie możliwie najefektywniej alokować zasoby, czyli zapewnić, że określone potrzeby społeczeństwa będą zaspokojone po możliwie najniższym koszcie, można zadać pytanie: czy potrzebujemy w naszych miastach publicznych terenów zieleni miejskiej, których utrzymanie przecież kosztuje niemałe pieniądze, a koszt ten ponosimy my wszyscy, płacąc podatki? Czy gdyby ograniczyć liczbę publicznych terenów zieleni miejskiej i w zamian znacząco obniżyć podatki, sam rynek by nie rozwiązałby problemu – powstałyby prywatne tereny zieleni miejskiej, które w pełni zaspokajałyby potrzebę mieszkańców kontaktu z przyrodą? Oczywiście musiałyby one czerpać przychód z opłat wstępu, ale skoro rozwiązanie rynkowe jest bardziej efektywne, należałoby się spodziewać, że nie powinny one być wyższe niż zaoszczędzone z obniżki podatków środki. Choć wizja ta dla niektórych może brzmieć obiecująco, ekonomia podpowiada nam, że wcale by tak się nie stało.
Drzewa dobrem publicznym
Faktem jest, że mechanizm rynkowy co do zasady może najefektywniej alokować zasoby. Ekonomiści jednak już dawno zauważyli, że aby tak było, muszą być spełnione pewne podstawowe założenia. Jednym z nich jest prywatność nabywanych dóbr, gdzie termin „dobro” oznacza po prostu dowolny produkt lub usługę. Założenie to oznacza, że konsumpcja danego dobra jest indywidualna i każdy może skonsumować tylko tyle jego jednostek, ile sam zakupił. Przykładowo, jeżeli kupię w pobliskiej kawiarni kawę i ją wypiję, nikt inny już tego nie zrobi (nie wypije tej konkretnej kawy). Istnieją jednak takie dobra, które nie spełniają tego założenia. Nazywa się je „dobrami publicznymi” i stanowią one przykład tzw. błędów rynku (ang. marker failure), czyli obrazują sytuację, w której mechanizm rynkowy nie prowadzi do efektywnej alokacji zasobów.
Dobra publiczne są charakteryzowane przez dwie zasady – niewykluczalności i niekonkurencyjności. Pierwsza oznacza, że fizycznie nie da się nikogo wykluczyć z możliwości korzystania z dostarczonego dobra. Druga oznacza, że z tej samej jednostki dobra – bez utraty jego walorów – może jednocześnie korzystać wiele osób. Przykładem dobra publicznego są drzewa miejskie i korzyści, jakie świadczą, czyli tzw. usługi ekosystemowe tych drzew. Należą do nich m.in. poprawa jakości powietrza, sekwestracja dwutlenku węgla, ograniczanie spływu powierzchniowego czy upiększanie miasta – omawiane w szczegółach na łamach tego czasopisma w 2021 r. [numery: 9(169), 10(170), 11 (171), 12 (171)].
Jeżeli dane drzewa oczyszczają powietrze w mieście, to będzie ono dostępne dla wszystkich – nikomu nie da się zabronić korzystania z tej usługi ekosystemowej drzew. Trzeba też odnotować, że z takiego oczyszczonego powietrza może skorzystać zarówno pojedyncza osoba, jak i kilkaset czy nawet kilka tysięcy osób i nie będzie to pomniejszało korzyści, jakie czerpią inni mieszkańcy miasta. Analogicznie wygląda sytuacja w przypadku innych usług ekosystemowych świadczonych przez drzewa miejskie. Przykładowo, nie da się nikomu zabronić podziwiania, co najmniej z dystansu, widoku dorodnego drzewa miejskiego, a przy tym korzyść czerpana w tym zakresie przez jedną osobę nie ogranicza możliwości osiągania tej samej korzyści przez inną osobę.
Problem z jazdą na gapę
Publiczne zarządzanie terenami zieleni miejskiej jest przykładem uniknięcia błędu rynku, który miałby miejsce, gdyby polegać wyłącznie na rynku. Pełne urynkowienie działań podejmowanych w tym zakresie nie mogłoby spowodować osiągnięcia sytuacji najkorzystniejszej z punktu widzenia dobrobytu społecznego. Wynika to z charakteru usług ekosystemowych świadczonych przez drzewa miejskie – ich niewykluczalności i niekonkurencyjności.
Ponieważ można czerpać korzyści z usług świadczonych przez drzewa miejskie, nie płacąc za nie, część osób będzie charakteryzowała postawa określana w naukach ekonomicznych jako tzw. jazda na gapę (ang. free riding). Polega ona na udawaniu, że dane dobro jest nam obojętne i nie jesteśmy zainteresowani ponoszeniem kosztów związanych z korzystaniem z niego, a przynajmniej nie w pełnym wymiarze. Tym samym potencjalny niedobór terenów zieleni miejskiej nie znajdywałby odzwierciedlenia w dobrowolnej gotowości do płacenia przez mieszkańców miasta za utworzenie i utrzymanie tych terenów. Oznacza to, że nawet jeśli tereny te byłyby dostarczane na rynku, np. w postaci prywatnych parków i ogrodów, nie byłoby motywacji dla podmiotów prywatnych do ich dostarczania na poziomie optymalnym ze społecznego punktu widzenia, ponieważ korzyści ekonomiczne nie pokrywałyby kosztów. Potwierdzają to doświadczenia empiryczne – opłaty za wstęp do parków publicznych w krajach, gdzie są one normą, np. Chinach, bardzo rzadko pokrywają pełne koszty związane z utrzymaniem danego parku.
Wycena dóbr publicznych
Społecznie optymalna podaż terenów zieleni miejskiej nie ujawnia się na rynku, gdyż są to dobra publiczne. W związku z tym ich dostarczeniem powinny zajmować się przede wszystkim władze samorządowe, tak jak to ma miejsce obecnie w większości krajów świata. Można jednak zadać pytanie, skąd decydenci mogą wiedzieć, jaka ilość terenów zieleni miejskiej powinna być dostarczona, skoro nie istnieje rynek, który by tę wartość ustalił na poziomie optymalnym. Czy są oni skazani jedynie na własną intuicję? Na szczęście nie. Wsparciem dla decydentów może być ekonomia środowiska. Zadaniem ekonomistów środowiska jest obliczenie wartości przyrody, a następnie ustalenie – w świetle kosztów dostarczenia podaży – jak wiele danego dobra publicznego powinno zostać dostarczone.
Badania realizowane przez nasz zespół na Uniwersytecie Warszawskim jednoznacznie pokazują, że w wielu polskich miastach wciąż mamy niewystarczającą podaż terenów zieleni miejskiej. Na przestrzeni ostatnich kilku lat, współpracując z różnymi samorządami i organizacjami pozarządowymi w Polsce, wykonaliśmy kilkadziesiąt analiz wyceniających korzyści świadczone przez tereny zieleni miejskiej (przykłady). Otrzymane wyniki porównaliśmy do kosztów utrzymania tych terenów. Okazało się, że drzewa sadzone w strategicznych miejscach w mieście mogą świadczyć korzyści wielokrotnie przekraczające koszt ich utrzymania. Wyniki te pomogły zmienić postrzeganie drzew w tych miastach – zacząć w nich widzieć opłacalną inwestycję. Przykład ten pokazuje, że status dóbr publicznych jest źródłem nie tylko kłopotów, ale i szans na skuteczne rozwiazywanie problemów związanych z brakiem wystarczającej ilości terenów zieleni miejskiej w polskich miastach.
dr Zbigniew Szkop
Wydział Nauk Ekonomicznych UW
Źródła dostępne są na stronie internetowej: www.portalkomunalny.pl/plus